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TC confirma los límites del veto presupuestario

Origen del conflicto entre el Gobierno y el Senado

El Tribunal Constitucional ha dictado sentencia en el conflicto de atribuciones planteado por el Gobierno contra la Mesa del Senado, resolviendo desestimar el recurso por unanimidad. El conflicto se originó tras la toma en consideración por parte del Senado de una proposición de ley del Grupo Parlamentario Popular que proponía derogar la Ley del Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones (ISD). El Gobierno intentó impedir su tramitación invocando el denominado “veto presupuestario”, previsto en el artículo 134.6 de la Constitución Española, argumentando que la derogación implicaba una merma de ingresos públicos.

Dicho artículo dispone que: “Toda proposición o enmienda que suponga aumento de los créditos o disminución de los ingresos presupuestarios requerirá la conformidad del Gobierno para su tramitación”. En aplicación de esta prerrogativa, el Ejecutivo estimó que la iniciativa legislativa afectaba a los ingresos del Estado, tanto por la eliminación de un tributo parcialmente gestionado por el propio Estado como por la obligación de compensar a las comunidades autónomas por los ingresos dejados de percibir.

Argumentación del Gobierno y respuesta del Senado

El Gobierno sostuvo que, aunque la entrada en vigor de la proposición estaba prevista para el 1 de enero de 2024, era razonable prever una prórroga de los Presupuestos Generales del Estado de 2023. Además, adujo que la iniciativa, al tratarse de una medida tributaria, podía generar un “efecto anuncio”, provocando que los ciudadanos anticiparan decisiones económicas en previsión de la supresión del impuesto, con la consiguiente reducción de la recaudación en 2023. Asimismo, el Ejecutivo pidió que el artículo 134.6 CE se interpretara de acuerdo con los objetivos de estabilidad presupuestaria de carácter plurianual.

La Mesa del Senado rechazó el veto, considerando que este no se ajustaba a la doctrina constitucional vigente. En particular, argumentó que la proposición legislativa no incidía en el presupuesto “en curso” al momento de su presentación, por lo que no procedía exigir la conformidad del Gobierno para su tramitación.

Decisión del Tribunal Constitucional

La sentencia, de la que fue ponente la magistrada María Luisa Balaguer Callejón, da la razón al Senado y desestima el conflicto competencial planteado. El Tribunal fundamenta su decisión en una interpretación restrictiva del artículo 134.6 CE, reiterando su doctrina contenida en las sentencias 34/2018 y 44/2018. Según dicha doctrina, la prerrogativa gubernamental de veto presupuestario sólo puede ejercerse respecto al presupuesto vigente en el momento de presentación de la iniciativa legislativa.

En este caso, la proposición de ley fue registrada el 26 de octubre de 2023 y su entrada en vigor estaba prevista para el 1 de enero de 2024. Por tanto, los únicos presupuestos “en curso” eran los de 2023, que no resultaban afectados por la medida. La eventual prórroga de dichos presupuestos no había tenido lugar en la fecha de presentación de la iniciativa, y además es irrelevante a efectos de aplicar la doctrina constitucional.

Rechazo del efecto económico anticipado

El Tribunal también rechaza el argumento del “efecto anuncio”, al considerar que la mera expectativa de una reforma legislativa no puede entenderse como una incidencia real y efectiva sobre el presupuesto vigente. La prerrogativa del artículo 134.6 CE no cubre impactos meramente hipotéticos o indirectos, por lo que no resulta aplicable a este caso.

En cuanto a la interpretación del precepto a la luz de la estabilidad presupuestaria plurianual, el Tribunal la descarta expresamente. Según la sentencia, dicha interpretación implicaría una ampliación de la potestad de veto incompatible con el principio de anualidad presupuestaria y con el papel central que la Constitución otorga a las Cortes Generales en el proceso legislativo (artículo 66 CE). La sentencia recuerda que este planteamiento ya fue rechazado en la STC 34/2018, que advirtió sobre el riesgo de vaciamiento de la función legislativa parlamentaria si se extendiera la prerrogativa del Gobierno más allá del ejercicio presupuestario en curso.

Importancia del ISD y naturaleza de la iniciativa

El Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones es un tributo estatal cedido a las comunidades autónomas, si bien el Estado mantiene la titularidad sobre ciertos supuestos específicos, como transmisiones por parte de no residentes. La eliminación del ISD comporta, por tanto, un doble efecto fiscal: por una parte, implica una pérdida de ingresos directos en los supuestos no cedidos; por otra, exige compensar a las comunidades autónomas por la pérdida de recaudación derivada de la cesión.

No obstante, el Tribunal subraya que estos efectos, aunque ciertos, no son determinantes para impedir la tramitación de una proposición cuya entrada en vigor se sitúa en un ejercicio presupuestario distinto al vigente. También destaca que una iniciativa anterior sobre el mismo tributo, cuya entrada en vigor era inmediata, sí fue vetada válidamente por el Gobierno, lo que demuestra la relevancia de la fecha efectiva de aplicación de la medida a efectos de controlar el ejercicio de la prerrogativa del artículo 134.6 CE.

Conclusión: se consolida la doctrina sobre el control del Ejecutivo

La resolución del Tribunal Constitucional refuerza los límites al veto presupuestario del Gobierno en el proceso legislativo. Al ceñir dicha potestad al presupuesto vigente en el momento de presentación de la proposición de ley, el Tribunal garantiza el equilibrio entre la iniciativa legislativa parlamentaria y las prerrogativas del Ejecutivo. Esta interpretación preserva el principio de anualidad presupuestaria y consolida la seguridad jurídica en los procedimientos legislativos con incidencia financiera.